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魏耀华律师博客

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对流转集体土地获取工业用地的思考  

2011-07-25 16:53:29|  分类: 法学话题 |  标签: |举报 |字号 订阅

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对流转集体土地获取工业用地的思考

市委研究室课题组

 

从集体土地流转中获取工业用地,具有明显的创新意义,怀柔大中富乐村、通州小堡村和大兴榆垡镇流转的具体做法就值得深入分析。本调查报告以这三个地方的工业用地模式为重点,对流转集体土地获取工业用地方式为什么要创新、怎样创新、创新效果怎样、是否具有推广价值等几个方面作出我们的判断。

一、模式创新的背景

我市流转集体土地发展工业的现象比较普遍,特别是在交通便利、基础设施条件较好、经济比较发达的城乡结合部、离城较近的平原区以及一些远郊区县的平原乡镇更为突出。流转方式主要有出租、转让、联营、作价入股、抵押等,但以出租为主。在这种普遍现象的背后,有着深刻的社会背景。

郊区工业化增加了用地需求,但受到用地计划指标限制。随着社会经济的不断发展,郊区工业进程不断加快,不断要求新增工业用地。再加上北京城市产业结构调整的加快,第二产业不断向郊区转移,也相应增加了郊区的工业用地。在土地利用总体规划的制约下,郊区用地计划指标不可能随意扩大。再加上近年来,北京城市发展迅速,全市重大工程又需要占用大量的郊区建设用地指标。因此,有限的工业用地指标与郊区工业化快速发展形成了一对矛盾,需要创新工业用地方式,形成流转集体土地发展工业的外在压力。

社会经济快速发展使土地级差收益递增,但农民在征地出让方式中所获补偿少。郊区工业化可以通过国家征地出让和集体土地流转来启动。但是,由于国家征地出让方式对农民的补偿每亩仅为2~3万元,与土地使用性质转变所带来的巨大的级差收益相比,形成极大的反差,农民被排除在工业化进程中的土地级差收益之外。并且,在国家征地出让方式中,农民的社会保障、就业问题并没有得到根本解决,引发了诸多社会问题,影响了农村的稳定。农民必然不愿放弃赖以生存的土地,工业用地的供需矛盾更为突出,形成了流转集体土地发展工业的内在动力。

二、三种模式的运作

北京市工业用地快速增长,而每年按照规划所供应的土地有限,集体土地流转进入工业用地市场,可以获得较高的土地增值收益,因此,近年来北京许多基层组织自发地在集体土地流转方面加快了创新的步伐,其中怀柔大中富乐村、通州小堡村和大兴榆垡镇的做法受到各方的关注。

1、怀柔大中富乐村的基本做法

大中富乐村经镇、县批准,将未承包下去的集体建设用地,辟为村级工业园区,占地面积500亩。村委会将集体土地统一规划、自筹资金进行土地开发,将生地加工成熟地,建设现代标准化厂房,然后统一将厂房出租给企业使用。园区开发建设资金来源于企业改制资金。1996年,大中富乐村将十几家村属企业进行彻底改制,或者出卖、或者出租、或者联营交与对方管理。村委会利用企业改制后收上来的钱,作为启动资金,对园区进行滚动开发。

土地及地上建筑物使用权的流转主要采用租赁方式。租期一般为10年,到期后可以续租。租用方每年按约定向村集体交纳租金。厂房出租标准为每平方米8~10元。由于工业园区占地是原村集体的建设用地,虽不涉及农民的占地补偿问题,但也要求村委会拿出一部分土地运营收益和土地增值收益提高村民的社会福利水平,如进行村里的基础设施和环境建设,发放养老金和口粮等,提高村民的生活和居住条件。

2、通州小堡村的基本做法

小堡村农村土地家庭联产承包制度贯彻比较彻底,除百余亩二、三产业预留地和个别地块(如果树地)进行整体承包外,将土地全部承包给了村民。为了满足工业园区用地需要,在自愿的基础上,村委会采取土地承包经营权流转方式收回部分农用地。目前,全村共有14户农民选取一次性补偿方式向村委会转让土地约190亩,234户农民选取分期补偿方式向村委会转让土地978亩。

村委会通过各种方式取得土地后,采取土地出租和厂房出租两种方式运营。土地出租的租金大体上为每年每亩4000元。村委会建设标准厂房或按照企业要求建设厂房进行出租,所收租金为实际建设厂房投资额的1/6,即以所建厂房六年折旧完毕的标准设定租金。园区厂房建设需要大量资金投入,村委会采取现金入股筹集村民自有资金的办法解决。刚开始,每股股金10000元。由于采取保底分红,年红利15%,有明显的示范效应,后来家家入股,一户一股,每股5000元,颁发《工业区建设股金证》。

农民向村委会转让土地承包经营权后,可以选取一次性补偿方式和分期补偿方式。一次性补偿方式的具体做法是,村委会与农户协商,自愿签定规范的转让协议,按每年每亩200元的补偿标准取得农民承包土地30年剩余年限的经营权,将补偿金一次性支付给农民。分期补偿方式的具体做法是,农民自己提出申请,与村委会签定规范的转让协议,颁发《土地股金证》。分期补偿的补偿额为第一年每亩600元,第2~4年每亩每年800元,第5~10年每亩每年1000~1500元,第11年以后每亩每年1500~2000元,兑现至农民土地承包合同期终止日。

3、大兴榆垡镇的基本做法

榆垡镇集体土地流转的最大特点是成立土地基金会。土地基金会建立土地基金会章程,并成立土地基金管委会,设置土地基金管理办公室。管委会为土地基金会的最高执行权力机构,设主任1人,由镇主要领导兼任,委员由各村推举的村干部或村民代表及金融部门负责人组成。土地基金管理办公室在管委会的领导下开展工作。

土地基金会采取用地项目和被占地村队双入会的机制,用地单位以土地补偿费为会费入会,平均每亩5万元,作为土地基金。土地基金作为专项资金,调拨需管委会主任、相关村队委员和存储银行三方会签才能实现。被占地村集体代表农民将所占土地入会,入会村集体与土地基金会签订永久性土地使用合同,并授权管委会代表行使所属土地的所有权和经营权,村集体享有土地永久性收益权。土地基金会统一对土地进行开发建设、招商、融资,同时以每年每亩1550元的价格补偿农民土地承包经营权,并根据社会和经济发展的情况分阶段增加比例。如果将来土地基金不足以兑现农民补偿,由镇财政补贴,保障农民永久性收入。

土地基金会利用可靠和稳定的回报,掌握控制了大量入会土地。把现有土地资源进行整合,把土地基金作为资本进行投融资运作,大胆进行基础设施建设,招商引资,使原来的生地变成“熟地”,改善了小城镇的投资环境,增强了小城镇的资本吸附能力。

三、模式创新的目标

怀柔大中富乐村、通州小堡村和大兴榆垡镇利用集体土地流转发展工业方式并不相同。之所以出现这种差异,是因为它们各自面临的矛盾不同,要求创新不同的用地模式。

大中富乐村用地模式创新目标。大中富乐村在上个世纪九十年代初镇村骨干企业到九十年代中期纷纷倒闭亏损,第一次创业时积累的资产,抵债后所剩无几,甚至资不抵债,亿元村成了空壳村。大中富乐村用地模式创新之初,面临的主要问题是如何走出发展的困境。1996年,大中富乐村向镇、县申请500亩建设用地,辟为村级工业园区,并将村里原有的十几个小企业全部改制后回收的资金作为启动资金,对园区进行滚动开发,把生地加工成熟地,建设现代标准化厂房,招商引资,自己不再兴办企业。到2002年,园区工业产值、收入都超过10亿元,实现利税8650万元,效益在全市村级工业园区中居首位,工业用地模式创新收到了实效。

小堡村用地模式创新目标。小堡村用地模式创新之初,面临的主要压力是如何加快工业园区发展,在与周边地区的竞争中脱颖而出。当时,通州宋庄镇有20多个村工业园区,3个镇级工业园区,小堡村为了在竞争的包围圈中赢得竞争优势,选择降低工业用地价格作为主攻方向。通过流转农民土地承包经营权,集中集体土地建设开发区,向企业出租园区土地和自建厂房,赢得了竞争的优势。现在,小堡村的村办工业产值、工业利润和税收分别从1998年的6500万元、320万元和128万元提高到2002年的12000万元、580万元和358万元。2002年税收在宋庄镇排名第二。

榆垡镇用地模式创新重点。随着榆垡小城镇的迅速发展,入区企业不断增加,原规划区内的用地已远远满足不了发展的需要;而以征地出让方式寻求建设用地,农民担心征地后,无法保证就业机会和生活来源,不愿出让自己的土地。榆垡镇用地模式创立之初,存在解决工业项目用地不足与农民不愿永久性放弃土地的矛盾。于是在2002年1月成立了土地基金会。土地基金会试运行以来,入会土地已有6520亩,其中东胡林村820亩、西胡林村4000亩、榆垡村1700亩,实现了在保障农民永久性收入的基础上获得足够建设用地的目标。

四、模式创新的绩效

总体来说,怀柔大中富乐村、通州小堡村和大兴榆垡镇利用集体土地流转发展工业的用地模式是成功的。

首先是大幅度提高了招商引资的竞争力。怀柔富乐工业园区已引进大中型企业31家,投资总额达到10亿元。通州小堡村佰富工业园区,到2002年,入驻企业已达52家,投资总额1.2亿元;今年以来入区企业22家,投资总额6600万元。大兴榆垡镇土地基金会运行一年多来,共吸引8家企业入驻园区,投资总额超过10亿元。

其次是降低了企业入园门槛。投资企业直接与流转方(村委会、镇政府、土地基金会)进行合作,不需要与农民打交道,减少了由于建设项目占地产生的企业与农民之间的矛盾,流转方代理投资企业办理各种申请审批手续,加快了工作进度,从而使企业可以较快地获得土地使用权,保证了项目的及时开工。流转方加强基础设施建设,一般都对工业用地做到“七通一平”,甚至“九通一平”,还有一些流转方建好厂房进行出租,工业企业投资硬环境明显改善,缩短了建设周期,节约了企业投资的时间成本。另外,土地运营主要以出租方式进行,与国家征地出让方式相比,降低了企业前期投入。

最后是增加了农民收益。农民收益的增加主要体现在土地补偿提高、进入工业园区就业和社会福利提高等几个方面。怀柔大中富乐村每年给从土地增值收益中拿出300多万元用于改善村民福利,全村676个劳动力中有617人从事第二、三产业,大部分为园区服务。大中富乐村农民人均纯收入已从1996年的3000元提高到2002年的10248元。小堡村不少农户能获得三种收入:出让土地承包经营权所得的补偿金;以资金入股所分得的红利;70%的劳动力在园区就业,能获得工资性收入。小堡村农民人均收入已经从1998年的5500元提高到2002年的9600元。大兴榆垡镇入会后上交土地的农户,每亩土地每年可以获得1550元的补偿,比直接进行土地经营提高了3~4倍。镇域内企业用工同等条件下优先录用,农民自己从事第二、三产业获得新的收入,拓宽了就业渠道。

五、模式的普适性

随着郊区工业化、城市化进程的加快,农村集体土地的资产性质逐步显露出来。如何盘活农村土地资产,保障农民在工业化过程中享受土地增值的级差收益,调动农民参与工业化进程的积极性,是一个亟待解决的问题。那么这三种成功模式是否具有普遍适用性?要回答这个问题,必须对模式成功的原因、模式的合法性和规范性有一个清醒的认识。

模式成功的原因。这三种模式成功的首要原因是区位条件优越。小堡村和榆垡镇地处城市边缘,富乐工业园区地处怀柔地区东环路北段,都是交通便利、基础设施条件较好、经济比较发达的城乡结合部。在这些地方建设工业园区,硬环境资金投入相对较少,容易改善。其次,模式成功要求基层领导素质要高。这三个地方的土地运作模式都依托基层政府,基层领导者的经营素质就成为成功的另一个重要原因。当前,集体土地流转还是一种自发行为,对基层领导的市场敏感性要求更高。另外,模式成功要求基层领导要有创新的动力。每个地方具体情况不同,集体土地流转的具体模式也应不同,这就要求基层领导具有创新动力。基层组织对用地模式创新的动力或来源于基层领导的政治自觉性,或来自发展经济、增加财政收入的冲动。

模式存在的合法性。我国实施土地公有制,国家以法律的形式建立了土地用途管理制度。如果用地模式流转的集体土地是建设用地,可以从《中华人民共和国土地管理法》和《国务院关于发展房地产业若干问题的通知》找到法律变通的依据。但是,如果用地模式流转的土地是农用地,则与法律条文有相互冲突的地方。小堡村佰富工业园区、榆垡镇土地基金会和富乐工业园区二期工程都须占用大量农用地,对它们的流转方式要通过用地计划调整使其符合法律的规定。

模式运作的规范性。小堡村和大中富乐村是以村委会的名义进行运作,而不是规范的公司运作,政企不分,产权的清晰性、权责的明确性、管理的科学性都难以保障。榆垡镇的土地基金会,也是依靠镇政府托底,既没有在工商部门也没有在民政部门注册,其法律地位得不到认可,所签各种协议合同不具备法律效应。如果出现法律纠纷,后果不堪设想。

如果上述问题都能得到有效解决,这些用地模式就具有很强的适用性。需要特别指出的是,北京市工业园区众多,本身已存在无序竞争,现在流转集体土地发展工业已具有普遍性,如果不依法对流转集体土地发展工业进行规范,将会对全市的城市发展规划、土地利用总体规划和土地利用计划等形成巨大的冲击。最后,需要强调的是,肯定基层的创新,依法规范其发展,这是我们在调研后之后所形成的一个最基本的结论。

课题组成员:赵毅、王新、胡睿宪(执笔)

 

 

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